2001.9.29シンポ参考資料（2000.11学習会資料−１年前の情報に基づいたものです）
独立行政法人７つの虚構
筑波大学附属高校 鈴木 亨
はじめに
一年前，「独立行政法人の光と影」と題し，Ｑ＆Ａ方式で独立行政法人の解
説を個人的に試みました。この間，国立大学の独立行政法人化問題は，政治状
況として既定路線のように語られています。ところが，この問題の本質への理
解は，一般には全く進んでいるとは思われません。そのためか，反対の動きも
広がりません。独立行政法人という仕組みがきわめてわかりにくいもののよう
に見えるからです。
去る９月８日，北海道教育大学で開かれた全大教教研での石井紫郎国際日本
文化研究センター教授の講演を聞き，目からウロコが落ちる思いでした。氏は，
附属高校の６２回生，東大法学部長などを歴任し，ジュリスト2000.6.1号に
「『学術公法人私案』−『独立行政法人』の対案」を執筆しています。
「国立大学の独立行政法人化はフィクションである」−氏のひとことは，あ
るヒントを与えてくれました。フィクションというキーワードで独立行政法人
を見ると，実はものすごく単純，見事に全体像が浮かび上がってくるのです。
フィクションなんだから，恐れることはないんだ−などと，勘違いはなさら
ないように。フィクションに基づいて，現実の政策をどんどんと進めてしまう
恐ろしさを想像して下さい。たとえて言えば，大戦時の「天皇神格化による大
東亜共栄圏構想」のような……
「独立行政法人の光と影」の続編として，以下のやりとりに，しばらくおつ
き合いください。
虚構(フィクション)１．私学のような自律性
虚 構２．企業会計原則で効率化
虚 構３．発生主義により真のコストを把握
虚 構４．自由に使える運営費交付金
虚 構５．年度繰越金が使える
虚 構６．行政のスリム化
虚 構７．組合の権利が確立
虚構(フィクション)１．私学のような自律性
Ａ： 前に聞いたように，独法化しても私立になるわけでなく，「国立」のま
まなんだよね。独立法人なのに国立，というのはどういうこと？ 職員の
身分も公務員のままというけれど。
Ｂ： 職員の身分は機関ごとの法人設立時に個別法で定める。「独立行政法人
通則法」によると，公務員型の「特定独立行政法人」と非公務員型とがあ
る。「特定」というが，すでに移行が決まっている機関のほとんどが「特
定」で，「国立青年の家」など４つが非公務員型で，例外的だ。
ねえ，逆に聞くけど，そもそも「法人」ってどういうこと？
Ａ： えーっと，私学は学校法人でしょ。財団法人とか社団法人とか，企業も
法人だよね。
Ｂ： その通り。法律用語ではボクら生身の人間を「自然人」と呼ぶ。自然人
同様に権利義務の主体としての「人」格を法律で与えたものが「法」人と
いうわけさ。
組合だって，大きなところは法人格を取得している。専従職員の雇用者に
なったり，事務所を借りたり所有したりの名義人になることができる。
Ａ： 自由になることができるの？
Ｂ： それぞれの設立と行為の範囲は，法律できちんと定められている。私企
業は自由度が高いけれど，色々な法の制約がある。一番，公的なものは自
治体かな。
Ａ： 自治体って，県とか市とかいう？ それが法人なの？
Ｂ： 地方自治法第２条に「地方公共団体は、法人とする。」と明記している。
Ａ： 知らなかった。と，言うことは，地方公務員って，法人職員なんだねぇ……
Ｂ： 法人格を持つことと，公共性を持つことは矛盾しない。アメリカでも州
立大学が法人格を持っていたりする。国立大学の独立行政法人化問題につ
いて，「国立でなくなる」という言い方は，インパクトが強いので，今だ
に好んで口にする人がいるが，甚だしい誤解だ。２００１年４月に独立行
政法人に移行する５９機関の個別法が成立しているが，名称の「国立」に
ついては，国立博物館など１２法人が称している。
といって，その１２機関が他の機関と性格が異なることは全くない。従
来の呼称を残したまでのことだ。
Ａ： 学校法人である私学とどう違うの？
Ｂ： 正確に言えば，私立学校は学校教育法で定められている機関で，法人格
を持っているのは，設置者である学校法人だ。学校の長である学長・校長
と法人の長である理事長は別。同一人物であることもあるが。
私学は多額の運営費補助金を，大学は国から，高校以下は国と自治体か
ら得ている。これを違憲だという人もいるがとんでもない。あくまで公的
な存在だ。設立や組織の改編など許認可が必要なことが多いし，財政基準
も公的に決まっている。
それにしても人事権などは独自のものだし，財政の自由度は比べものに
ならない。一族で私物化している例は，珍しくないけど。
Ａ： 国立大学が法人化すると，設置者は法人なの，国なの？
Ｂ： 設置法人を国が設置する，という二重構造は不自然だ。大学ではないが，
すでに独立行政法人移行が決まっている機関は，機関自体が法人だし，機
関の長と経営の長が別にいる，という例はない。
ところが，文部省内に作られた「国立大学の独立行政法人化問題調査検
討会議」の中では，「設置者は誰なんだ？」ということが，まともにやり
とりされている。
Ａ： 去年聞いたけど，法人の長は主務大臣の任命だし，中期目標の設定とか
も法人側でなく，国がするんだよね。
Ｂ： それで「独立」とは笑ってしまう。石井紫郎氏は「法人格を持つことと，
自律性を持つことは全く別次元のこと」と言っている。石井氏は「財政の
ことは専門外なので…」といい，ジュリスト論文でも触れていないが，財
政の面が一番のフィクションだ。
虚構(フィクション)２．企業会計原則で効率化
Ａ： 「独立行政法人は企業会計原則に基づく」と独立行政法人通則法にある
けど，企業会計の原則と言っても，営利目的というわけじゃない，と，前
に聞いたよね。
Ｂ： おいおい，「企業会計原則」は固有名詞だ。間に「の」を入れて普通名
詞にしてはいけない。
Ａ： えっ，「企業会計原則」って，どこかで法律の条文みたいに決まってい
るの？
Ｂ： 大蔵省企業会計制度審議会が定めているもので，１９８２年４月に修正
したものは，第一「一般原則」として７項目が， 第二「損益計算書原則」
として，損益計算書の本質，損益計算書の区分，営業利益，営業外損益，
経常利益，特別損益，税引前当期純利益，当期純利益，当期未処分利益の
記載方法が， 第三「貸借対照表原則」として，貸借対照表の本質，貸借
対照表の区分，貸借対照表の配列，貸借対照表科目の分類（資産，負債，
資本），資産の貸借対照表価額の記載方法が述べられている。
もともと，１９４９年７月に定めたものによると，「企業会計の実務の
中に慣習として発達したもののなかから、一般に公正妥当と認められたと
ころを要約したものであって、必ずしも法令によって強制されないでも、
すべての企業がその会計を処理するに当って従わなければならない基準」
というものだ。その後，５４年，６３年，７４年，８２年に修正を経て現
在に至っている。
Ａ： ごめんなさい，ひとことで言って。
Ｂ： 「損益計算書」と「貸借対照表」を作って，１年間のお金の流れ（フロー）
と資産の状態（ストック）を，内外にわかるようにしておく，というだけ
のこと。
Ａ： ふーん，それはそれで，公開性が大切，というような気がするね。
Ｂ： そうだね，自治体でも貸借対照表を作るところがでてきている。しかし，
企業会計原則において重要なのは，よくも悪くもコスト概念が中心である
ことだ。ある行政サービスに対して，どれほどのコストを要するか，をシ
ビアに見ていくことになる。
Ａ： コストのかかることはしない，ということか。
Ｂ： そんな単純なことじゃない。たとえば，無償の福祉サービスのような場
面は，営利企業の行動原理にはない。
Ａ：じゃぁ，「企業会計原則」は，行政体にはなじまない？
Ｂ： 総務庁は，９９年３月に会計の専門家を集めて「独立行政法人会計基準
研究会」を設置し，１２回の会合を行った。９９年９月の「中間的論点整
理」では，「企業会計原則は……営利企業と制度の前提や財務構造等を異
にする独法にそのままの形で適用すると、本来伝達されるべき会計情報が
伝達されない、あるいは歪められた形で提供することになりかねない。」
としている。財政の専門家ですら，いや，専門家だからこそ，根本的矛盾
に悩まされている。２０００年２月１６日付で最終報告書「独立行政法人
会計基準」「独立行政法人会計基準注解」が公表された。これは，「企業
会計原則」とはずいぶんと性格の異なるものになっている。
もっとも，日本の「企業会計原則」だって国際的基準から見ると批判も
あって，山一や長銀の破綻が外からわからないようにできた，ということ
もある。
虚構(フィクション)３．発生主義により真のコストを把握
Ａ： 「企業会計の特徴は，発生主義だ」と聞いたことがあるんだけれど。
Ｂ： そう，公会計は「単年度主義」，企業会計は「発生主義」といわれる。
「発生主義」とは，現金を支出した時点でコストを認識するのではなく，
経済的事実が発生した時点において認識する考え方で「発生主義会計によ
り真のコストを把握する」とはどういう意味かを考えてみよう。
（例）Ａ市はＸ1年度期に３０億円かけてＢ図書館を設立した。Ｂ図書館
の運営には、人件費および諸経費で毎年３億円を支出している。また、Ｘ
３年度末には図書館勤務者の退職金６千万円が支出された。便宜上、Ｂ図
書館は３年間だけ使用・運営されるものとする。
この例を公会計の方式で処理すると、Ｘ１年度に工事請負費を全額費用
計上し、Ｘ３年度に退職金を全額費用計上する。
これに対して、企業会計では発生主義の考え方に基づき、図書館の使用
期間や職員の勤務期間にわたって、これらのコストを負担するものと考え
るので、工事請負費と退職金を費用配分する。これが、「発生主義会計に
よって真のコストを把握する」ということであり、民間企業との比較や経
年比較する際に役立つ。
Ａ： なるほど，施設は支出した年度だけ使うわけじゃないし，退職金だって
長く働いた分に発生するものだものね。校舎は長く使うけれど，予算がつ
く年度は限られているものね。私学はそうしているの？
Ｂ： 私学は「学校法人会計基準」に基づいているが，大体こんなものだ。校
舎を建てると，修理は別としても年ごとに価値は減少する。その分を経常
経費から帳簿上支出すれば，校舎プラス現金の額は同じで，資産は維持で
きる。
Ａ： 償却が終われば，たまった現金で，新築ができるね。
Ｂ： まあ，現金で手元に置かずに運用するだろうけれどね。ところが，「独
立行政法人会計基準」ではそうはいかない。たとえば校舎を建てたとして
も，年度ごとに損益計算書の中で，減価償却費を計上することはできない。
Ａ： どういうこと？
Ｂ： 国の予算から運営費交付金という形で建設費が出る。それは，法人の意
思では決定できないことだから，法人の負担するコストの範疇に入れない
ということだ。
Ａ： 校舎が老朽化して，新築することになったら？
Ｂ： また，その年度だけ，予算をつけてもらうんだろうね。
Ａ： それって，今までと変わらないじゃない？
Ｂ： ずばりその通り。「単年度主義」そのものだ。退職金にしても，発生主
義では引当金として留保することになるが，原則としてはできない。
そうなってくると，「企業会計原則」とは似ても似つかない。また，借
入金で校舎を建て，毎年の経費として返済することもできない。財政面の
自律性は極めて低いわけだ。
Ａ： うーん，フィクションという意味が分かってきた。
Ｂ： 貸借対照表上は，減価償却費を計上する。でも，その補償をしないから，
貸借対照表による資産管理の意味はほとんど薄れてくる。貸借対照表を作
るだけでも，膨大な手間をかけることになるけれどね。
Ａ： それをフィクションで済ませていいの？
（2001.9.29注：「調査検討会議中間報告」では，国立大学法人に長期借
入金を認めるなど，独立行政法人と異なる財政設計が提示されている）
虚構(フィクション)４．自由に使える運営費交付金
Ａ： 今まで単に予算といっていたものが，運営費補助金，という形で国から
下りてくるんだよね。費目が細かくないから自由に使えるという。
Ｂ： 確かにね。ところで君が帳簿をつけるんだったら，収支のどちらに書く？
Ａ： お金をもらうんだから収入でしょ？
Ｂ： 実は，「独立行政法人会計基準研究会」でも収益か負債かで，議論され
たところなんだ。結論は「負債」として計上する。
Ａ： えーっ，どうして？
Ｂ： ボクが君に５００円上げるよね，君の収入になるかい？
Ａ： ありがたくもらうけど。
Ｂ： 「お昼ご飯買ってきて」って，ボクが言えば？
Ａ： 何だい，使い走りにするのかよ。５００円借りて，お弁当を君に渡して
返済か。
Ｂ： あるいは君が食べる分として，家計から支出したら？
Ａ： それでも負債？ 食べちゃったら返せないよ。
Ｂ： 君が食べる目的で生じた負債だから，お弁当を買った時点で収益が５０
０円生じてゼロさ。
Ａ： 莫迦莫迦しい。失礼，難しいんだね。
Ｂ： お昼を軽く済ませて，他のもの買ったらどうなると思う？
Ａ： それは構わないんでしょう？
Ｂ： 使い方次第で，「収益」と評価されなければ，現金が消えて負債として残る。
Ａ： おいおい，今までよりまずいんじゃない？
Ｂ： 昼飯代ですめばいいけど。たとえば運営費交付金の中から君に給与とし
て８００万円支払ったとして，君が６００万円分しか働かなかったらどう
だろう？
Ａ： 勤務評定ってことか！ ２００万円，学校が国に返すの？ それともボ
クが返すの？
Ｂ： 誰かがいくら分働いたって，誰が決めるのさ。逆に君がすごく頑張って
１，０００万円分働いたって評価できても，２００万円あげることはでき
ない。法人にとって，君に８００万円支払った，てことが，８００万円の
交付金負債を収益化したって評価するしかない。査定云々は全く別次元の
問題だ。物件費もそう。その値段のものを買えば，その額の交付金負債が
消えることになる。
Ａ： うーん，フィクションだ。
虚構(フィクション)５．年度繰越金が使える
Ａ： 今まで年度使い切りだった予算が，繰り越せると聞いた。これだけは少
なくともプラスだよね。
Ｂ： ものによりけりさ。中期計画で年度にまたがって支出が予定されていれ
ば別だが，基本的に会計は年度ごとだ。
Ａ： さっきの昼食代のたとえで，３８０円のサケ弁当ですましたら，１２０
円は繰り越せるの？
Ｂ： 年度末で，負債は収益化する。一日ごとに喩えれば，その日は１２０円
の収益となる。だが，国からは必要な行政サービスを行わなかったとして，
不当な利益と見なされる。
Ａ： 翌日，３８０円しかもらえないってこと？
Ｂ： まあ，節約損だね。それならまだ手元の１２０円と合わせて５００円だ
が，もっと減らされるおそれがある。
Ａ： 何だ，使い切った方がいいんじゃないか。今までと同じだ。
Ｂ： フィクション性もきわまれりってところだね。
虚構(フィクション)６．行政のスリム化
Ａ： もう，何を言われても驚かなくなってきた。行政のスリム化を図るって
のは，納税者の立場からはプラスだけれど，どうやらそうじゃないみたい
だね。
Ｂ： その通り。本来，行政改革の議論の出所は国の財政の健全化だ。国の財
政が悪化しているのは，独立行政法人化する出先機関への支出でなく，利
益誘導型の公共事業を続けたからだ。
Ａ： これまでの話だと，独立行政法人の単位での財政努力が無駄みたいだね。
Ｂ： 少なくとも国から見れば，今まで通りの支出を続けるしかない。支出を
減らしたければ，サービスを低下させるしかない。それと法人化は全く別
のことだ。国の機関を独立行政法人化してもそうそう財政が上向くわけじゃ
ない。
Ａ： 授業料が上がる，と言われるが。
Ｂ： 「上がる」ではなく「上げる」かどうかだ。これも法人化とは別次元の
問題。授業料が私学並みになるかどうかなんていう議論は，全くの論理の
すり替え。法人格を持つアメリカの州立大学が，授業料がほとんどないに
等しいことからもいえるだろう。
また，大学ごとに授業料を変えたとして，大学の格の序列の中で，受験
生の動向を拡大するだけだろう。受験生が集まらない大学が授業料を上げ
るのは自殺行為。簡単には一律主義から出られるものじゃない。
Ａ： 給与も一律じゃなくなり，人事交流が活性化するというけど。
Ｂ： 今でも環境の上で，大学間の序列は歴然とある。かえって人事の固定化
が進むな。大体，人件費コストはそうそう削れないよ。
虚構(フィクション)７．組合の権利が確立
Ａ： 組合の権利が拡大するっていう話だけは，フィクションじゃないよね。
Ｂ： その点について復習しておこう。国家公務員法上，組合は「職員団体」
とされ，労働三権，すなわち，団結権・交渉権・争議権のうち，争議権が
禁止され，交渉権はあるものの，労働協約を結ぶことはできないという制
限がある。
Ａ： 独立行政法人ではどうなるの？
Ｂ： 公務員型の特定独立行政法人は，これまでの公共企業体等労働関係法の
扱いになり，労働協約締結権をもつ。「国営企業及び特定独立行政法人の
労働関係に関する法律」となっているが。非公務員型なら労働組合法下で，
争議権をもつ。
Ａ： 今，民間の多数組合でスト権を構えて闘っているところがどれだけある
んだろうか。
Ｂ： 組合の力量が試されることになるね。ストばかりが組合の力ではない。
組合が職場全体の要求をどれだけ束ねられるかだよ。
Ａ： 賃金なんかも，交渉で決めるわけ？
Ｂ： 給与は，就業規則と同様，法人ごとに決めるのが原則だ。過半数組合が
あれば，一方的に法人が決めるわけにはいかない。
Ａ： 今までの人事院勧告制度から，簡単に変えられるのかな？
Ｂ： 現実に，公益法人で人勧の表をそのまま使っているところが圧倒的だろ
う。自治体の人事委員会も人勧の表をそのまま用いて運用している。
Ａ： つまり，あまり変わらないってこと？
Ｂ： そんなに甘くない。独立行政法人通則法では，勤務成績を，給与に反映
させるのが原則だからね。共通の表を作って運用で差をつけるか，個々の
昇給で差をつけるかだね。勤務評定が厳しくなるかどうかは，力関係次第
だ。
Ａ： 一体，どうなってしまうんだろうか。
Ｂ： 見通しが立っている人の方が少ないんじゃないか。国立大学の独立行政
法人化は，決まったことでも何でもない，と１年前に，言ったよね。
Ａ： うん，それから，文部省や国立大学協会が，どんどんその方向で動いて
いるでしょ？
Ｂ： 逆にどんどん，独立行政法人の虚構性が明らかになっているとも言える。
通則法に対する特例法や調整法では，ごまかせない。東大の国立大学制度
研究会の報告書は，内容的には国立大学の法人化像として，独立行政法人
通則法を真っ向から否定している。石井論文の精神が生きていると思う。
独立行政法人化を「いいことじゃないか」という人は，ほとんど内実を知
らない。啓蒙，というと口幅ったいが，もっと理解を広げ，世論が国を動
かしていくような国にしないとね。
（関係法令）
学校教育法
国立大学設置基準
学校法人会計基準
企業会計原則（大蔵省企業会計審議会）
独立行政法人通則法
独立行政法人会計基準
独立行政法人会計基準注解
国家公務員法
教育公務員特例法
国営企業及び特定独立行政法人の労働関係に関する法律
労働組合法
（参考文献）
「学術公法人私案」−「独立行政法人」の対案（石井紫郎：ジュリスト2000.6.1号）
国立大学と独立行政法人制度（藤田宙靖：ジュリスト1999.6.1号）
企業会計の基礎講座（朝日監査法人パブリックセクターニュース）
独立行政法人の実務（監査法人太田昭和センチュリー公会計本部：ぎょうせい）
国立大学の法人化について（東大国立大学制度研究会報告書2000.10.3）
激震！国立大学（岩崎稔，小沢弘明編：未來社1999.11）
独立行政法人の光と影（鈴木亨：組合学習会資料1999.10.）
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